强化金融监管的审计监督提高监管效能
 

　　核心观点

　　审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。未来宜借鉴国际经验，进一步强化审计对金融监管机构履职的全面监督，充实监管审计资源，完善监管审计架构，加强重点领域的事前与事中监督。

　　王刚吴振宇

　　二十届中央审计委员会第一次会议指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。

　　主要发达经济体一贯重视金融审计对金融监管机构的绩效评价，2008年国际金融危机后又通过修法赋权、聚焦高风险领域、开展全流程监督等措施，强化了审计功能。近年来，我国审计对金融监管的监督方式日益丰富、覆盖面不断扩大，取得了良好成效。未来宜借鉴国际经验，进一步强化审计对金融监管机构履职的全面监督，充实监管审计资源，完善监管审计架构，加强重点领域的事前与事中监督。

　　我国审计体系对金融监管的监督成效不断提升

　　第一，审计是我国金融治理体系中的“免疫系统”。

　　金融监管的审计监督有以下特点：一是独立性强。金融监管审计与金融风险发生无直接责任关系，能超脱既得利益的羁绊，客观、公正地行使监督职权，对金融监管行为及其结果实施再监督。二是专业性强。审计依托自身会计专业背景和审计职业优势，运用多元化调查手段，是一项经常性、常态化监督。三是全面性强。按照“党中央重大决策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里”的原则，我国金融审计对象广泛，既对国有控股金融机构、金融基础设施等实施微观层面的审计监督，又对金融宏观调控、金融国资管理和监管部门的履职情况、金融监管体制运行的有效性进行评估，有利于从整体上审视国家金融治理各子系统，形成常态化、动态化震慑。

　　第二，审计在我国金融监管监督体系中具有重要地位。

　　一是审计监督属于异体问责，独立性更有保障。二是与司法审查对监管部门工作人员违法行为的事后惩罚不同，审计监督覆盖监管人员履职的事前、事中和事后全过程。三是与金融监管部门省级以下派出机构维持内设纪检监察体制不同，金融审计通过派驻审计局监督监管机构总部，以特派办就近监督金融监管部门省级以下派出机构，是完整的异体监督。

　　第三，审计对金融监管的监督方式不断完善，取得积极成效。

　　审计对金融监管的监督始于1989年，最初限于财务收支和预算执行审计。2000年起拓展到对金融监管部门主要负责人的经济责任审计。以应对2008年国际金融危机政策执行效果跟踪审计为起点，于2015年正式引入重大政策落实情况跟踪审计，对监管部门的事中审计监督明显加强。此外，审计还针对特定事项开展金融监管专项调查，如2021年对中小银行风险处置开展延伸审计。伴随监督方式的丰富，金融审计监督范围从财务收支扩展到监管政策制定和落实情况、监管绩效评价等。

　　审计对金融监管的监督取得良好成效。一是履行财务监督职责。二是查处大案要案，成为金融反腐“利器”。三是揭示和反映监管制度漏洞。形成了审计署向党中央、国务院报送审计报告和意见，根据领导批示责成金融监管部门改进工作的流程。

　　国际金融危机后主要经济体不断强化审计对金融监管部门的监督

　　欧美金融企业以私营为主，金融审计对象主要是政府金融监管机构。20世纪70年代以来，美、欧、日等发达经济体持续完善政府绩效审计评估制度。2008年国际金融危机后，金融监管失责成为众矢之的，美欧显著强化了审计部门对金融监管机构的履职监督。

　　第一，以监管部门绩效为审计监督重点。

　　美国1993年发布《政府绩效与结果法》，以立法形式确立了政府绩效审计评估制度。在金融审计领域，2018年美国审计署共发布24份报告，涉及金融监管机构的21份，其中16份为监管绩效审计，占76%。美国审计署《2018-2023年战略规划》将评估监管机构的监管能力明确列为审计署绩效目标之一。在实践中，美国审计署于2013年对美国证监会的内部管理效率实施评估，指出27项内控措施存在问题，并分析了人力规划、绩效管理等领域面临的挑战。2014年，美国审计署又对美国金融稳定监督委员会指定系统重要性非银行机构流程的透明度和合理性开展了评估。早在2002年，日本审计机关政府绩效审计比重就已过半，在英国，绩效审计在政府审计中占比达到80%。

　　第二，修法为金融审计赋权扩权。

　　2010年《多德—弗兰克法》授权美国审计署每年审查金融监管机构是否遵循法律的原则性要求，按时制定监管政策法规，由此强化了美国审计署在金融监管体系的法定监督地位。2016年《英格兰银行和金融服务法》授权英国审计署对英格兰银行进行审计监督，以此加强对中央银行履职情况的监督与问责。

　　第三，通过跟踪审计推动金融监管体系优化。

　　2009年，美国审计署以监管体系繁杂，法律、制度多变为由，将“金融监管体系现代化”列入高风险清单；2015年发布评估监管体系碎片化、重叠化的审计指南；2016年发布报告提议简化监管结构以提高监管效率。最终推动美国国会于2017年修改法律，减少金融消费者保护领域的监管重复。英国审计署2012年开展消费信贷监管体系审计，指出公平交易办公室存在欠缺，推动政府于2014年关闭公平交易办公室并将其监管职责转移给金融行为监管局。

　　第四，强化对金融监管机构履职的全流程监督。

　　在事前提示预警方面，早在2004年，美国审计署就建议调整监管架构以有效监管大型金融机构，防范系统性风险。2008年，美国国会要求审计署跟踪审计金融监管机构的问题资产救助计划，实现了事中跟进评估。受国际金融危机影响，2008-2011年，美国共有352家社区银行倒闭。美国审计署随后启动专项金融审计，重点评价金融监管机构处置倒闭银行的履职绩效，形成了事后总结和评价。

　　第五，聚焦金融高风险领域加大监督力度。

　　针对监管俘获带来的危害，2011年美国审计署对证监系统开展“旋转门”专项审计，重点分析金融监管部门工作人员流动到金融机构引发的利益冲突，评估监管部门内控措施的有效性。2017-2020年，美国审计署分别对美联储、货币监理署和联邦存款保险公司应对大型银行监管俘获的情况进行审查，重点关注监管机构内部控制程序和措施能否降低金融业对监管人员的吸引力、是否促进营造重视独立性和公共服务的文化氛围等。针对金融风险处置能力，2018年欧盟审计院对金融监管机构的银行风险处置制度进行审计，重点评估有关制度是否完善、金融监管机构履职是否到位。

　　进一步完善金融监管审计监督体系

　　二十届中央审计委员会第一次会议指出，聚焦权力规范运行，充分发挥审计在反腐治乱方面的重要作用，坚决查处权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败。从前期某些金融机构风险处置事件看，监管低效是诱发金融风险事件的重要因素，监管腐败直接污染“水源”，更会给国家带来巨大损失。因此，落实中央审计委员会要求，多措并举进一步强化对金融监管的审计监督是当前推动提升金融监管质效、深化金融领域反腐、更好防范化解金融风险的迫切要求。

　　第一，修法强化审计对金融监管部门的履职监督。

　　进一步明确审计对金融监管部门的监督权限。建议吸收国际经验，以适当方式，明确金融审计部门的监管履职审计功能，增强履职审计的权威性。可在制定《金融稳定法》、修订《人民银行法》《银行业监督管理法》等金融法律时，充实有关审计机关对“一行一局一会”履职情况和监管绩效实施监督的具体规定。鉴于我国已确立中央和地方双层金融监管体制，建议起草中的《地方金融监督管理条例》授权地方审计机关在审计署统一部署下开展对地方各级金融监管局(办)预算收支和监管履职情况的审计监督，实现金融审计对央地金融监管部门监督全覆盖。强化金融审计在国家金融治理体系的监督地位。明确审计监督结果是对央地金融监管部门和地方政府实施金融监管问责的重要依据之一。

　　第二，充实金融审计资源并向金融监管监督适当倾斜。

　　适当扩充国家审计机关从事金融审计队伍的编制。在审计署金融审计司、派驻金融审计局和特派办金融审计处之外，加强对地方审计机关金融审计人力资源的培训和统筹。借鉴美国审计署开展金融监管绩效审计的经验，适当提高统计、金融科技、金融工程等专业人员占比，以专业结构多元化适应审计对金融监管更全面、更深入评价监督的需要。将金融审计资源向金融监管监督适当倾斜，继续提升金融监管履职监督和监管绩效审计在金融审计中的资源占比。加强审计署金融审计司和金融派驻审计局对金融监管部门内审机构的业务指导和监督，必要时借助监管机构内审力量协助开展工作。

　　第三，完善金融监管审计监督架构。

　　在审计流程上，推行关口前移性审计和跟踪审计，实现事前预警、事中监控和事后监督相结合，覆盖金融监管部门工作全流程。在审计监督方式上，发挥专项审计调查灵活机动的特点，作为对金融监管日常审计监督和绩效评价的主要方式，探索制定监管绩效审计准则与操作指南。在审计类型上，一是实施制度合理性审计，防范监管制度规则缺陷，从源头控制风险；二是优化金融监管绩效审计，进一步全面评估金融监管的经济性、效率性和效果；三是推行监管权力运行审计，防止金融监管权力异化和监管俘获。

　　第四，明确金融监管审计监督的重点。

　　按照二十届中央审计委员会第一次会议“突出重大问题加大审计力度，密切关注金融等重点领域，牢牢守住不发生系统性风险底线”的部署，落实《“十四五”国家审计工作发展规划》中关于“加强对金融监管部门审计”的要求，围绕防范化解金融风险和金融监管部门履职情况，明确近期重点工作。

　　对2019年以来包商银行等中小金融机构风险处置进程开展事后追溯审计，总结经验推进制度完善。加大揭示金融监管重大案件线索力度，严肃查处金融监管失职渎职行为。一是对面临较高监管俘获风险的“实权”部门开展专项审计调查。二是关注政商“旋转门”问题，梳理金融监管机构发布的任职回避制度，分析近年来监管部门工作人员到被监管机构任职的情况，对相关制度的有效性开展专项评估，聚焦监管机构制度体系建设和内控措施能否隔绝金融机构和监管机构人员的利益纠结，推动监管部门完善内部管理制度，提高外部监督和查处力度。

　　第五，一体推进审计揭示问题与审计整改。

　　二十届中央审计委员会第一次会议指出，审计整改“下半篇文章”与审计揭示问题“上半篇文章”同样重要，必须一体推进。要创造性执行中央审计委员会上述要求，把督促审计整改作为金融监管审计监督的重要抓手，把审计整改结果作为监管干部考核、奖惩、任免的重要参考。加强金融监管、纪检监察与审计监督的贯通协同，促进行业监管与督促审计整改有机结合，进一步提升审计整改成效。

　　(王刚，国务院发展研究中心金融研究所研究室副主任、研究员；吴振宇，国务院发展研究中心金融研究所所长、研究员)